Derecho Ecuador sudamerica politicoambiental
Menú Vulnerabilidad Social y Riesgo
Menú Vulnerabilidad Social y Riesgo
Judicatura Jueces Derecho Justicia
Portada
Abogados
Otros Profesionales
Foro Derecho Socio-Ambiental
Contáctenos
Consorcio para el
Derecho Socio-Ambiental
Derechos Humanos y Ambientales
Selva Amazónica Ecuador Sudamérica Ecuador
Ley de Seguridad Pública y del Estado Ecuador
Introducción

El “interés nacional” es una noción aplicada en los ámbitos interno y externo de los países para legitimar gestiones gubernamentales apelando básicamente, a sentimientos nacionalistas o populistas. De manera general este paradigma actúa como justificativo retórico para encubrir o legitimar acciones controversiales de un Estado en materia política, económica o social, sugiriendo que sus decisiones benefician al país, aunque esto en la realidad no siempre ocurra así.

En este trabajo se analiza el artículo 407 de la Constitución de la República del Ecuador que permite que su presidente, previa declaración de “interés nacional”, autorice la ex-tracción de recursos naturales renovables y no renovables en áreas protegidas. Siendo este país uno de los de mayor biodiversidad del planeta, esta medida constitucional es extrema pues las actividades, petrolera, minera y maderera son causantes de devastación ecológica, particularmente en bosques tropicales húmedos o nublados, páramos, o zonas insulares, que componen las áreas protegidas en este país. Sumadas a las condiciones meteorológicas extremas generadas por el fenómeno del cambio climático, esas actividades exacerbarían las presiones socioeconómicas ya existentes en dichas áreas.

No obstante los lesivos efectos ecológicos sobre un patrimonio de gran importancia eco-lógica, la permisión de actividades extractivas en áreas protegidas a través de la figura del “interés nacional”, carece de condicionante legal alguna, quedando así a discreción del presidente de la República. Esta discrecionalidad pondría a la explotación de recursos naturales como las primeras decisiones a adoptar en el contexto de los indicadores económicos y sociales críticos del Ecuador y el costo político que significa resolverlos vía impuestos u otros ajustes económicos. Por este motivo aquí se fundamenta que la declaratoria de “interés nacional” para extraer recursos en áreas protegidas debe ser regulada, imponiéndose condiciones fácticas mínimas que deban ocurrir antes de adoptarse. En esta línea de reflexión se propone la promulgación de una ley para regular dicha declaratoria, misma que se incluye como anexo de este trabajo.

INTERÉS NACIONAL  Y RIESGO ECOLÓGICO.

La extracción de recursos naturales en áreas protegidas en Ecuador


Byron Real L. 1
         Contenido

Introducción
El interés nacional en las políticas
   de Estado
El impacto ecológico de la
   declaratoria de “interés nacional”
El “interés nacional” ante los
   derechos de la naturaleza y la
   inalterabilidad de las áreas
   protegidas.
Una propuesta de ley para regular
   la declaratoria de interés
   nacional
Referencias
Anexo:


1
2

4

5



6


9
10

EMail
Envienos EMail
Legislacion ambiental leyes constitucion
Menú Vulnerabilidad Social y Riesgo
Menú Vulnerabilidad Social y Riesgo
Amnistía General a las Victimas de la persecución derivada de los hechos del 30 de Septiembre de 2010 en el Regimiento Quito
Notas:
1    Byron Real, abogado y antropólogo,
        especialista en Derechos Humanos y
        Ambientales; y, vulnerabilidad social y
        riesgo. Ph.D. University of Florida, Dr.
        Jur. Pontificia Universidad Católica
        del Ecuador. byronreal@gmail.com
Fundamentacion al pedido de Amnistia General realizado por el Asambleista Cesar Carrion
El interés nacional en las políticas de Estado

Se define al “interés nacional” como la defensa y promoción de objetivos esenciales del Estado en los campos político, económico, social o cultural (Vázquez Godina 2016), aceptándose implícitamente que bajo su invocación se puede tomar decisiones gubernamentales beneficiosas al país. Teóricamente esta figura debe utilizarse para justificar medidas excepcionales que permita a los gobiernos afrontar perturbaciones extremas al orden e incluso amenazas a la supervivencia del Estado (Carvajal y Guzmán 2017), visto a este como valor superior a derechos individuales e incluso colectivos.

No obstante la jerarquía conceptual del término, su aplicación no siempre es elevada o altruista, sino más bien oportunista, pues así se busca la prevalencia del criterio de los gobiernos ante intereses sociales dispares que pugnan por lograr algún objetivo político o económico. Por este motivo, el “interés nacional” es una de las nociones más esquivas y contradictorias en ciencias políticas.

En la realidad política, el paradigma del “interés nacional” es empleado a nivel interno y externo de un país y con ella se busca básicamente insinuar sentimientos nacionalistas o populistas de la población para legitimar decisiones controversiales, complejas e incluso contrarias a una política o una norma que un gobierno debe adoptar por fuerza mayor, en coyunturas socioeconómicas o geopolíticas excepcionales. Ante la imposibilidad de explicar jurídica o éticamente esas decisiones, los gobiernos aplican ese concepto para persuadir a la población de que una medida económica o política ha sido tomada “por el bien común”. Alternativamente se acude también a la vaga noción de “razón de Estado”, que asimismo constituye una excusa para encubrir la discrecionalidad en la gestión de los asuntos públicos.

Se ha utilizado también el “interés nacional” como elemento retórico con el cual los gobiernos buscan legitimar sus acciones controversiales e incluso al margen de la ley. De esta manera, se trata muchas veces de eufemismos para encubrir violación de derechos en nombre de un interés superior o esencial. Por este motivo, a este paradigma político con frecuencia se lo vincula al mal (Del Aguila 2000).

En Ecuador se ha aplicado al “interés nacional” como una forma condensada de la máxima cívica de anteponer el interés general al interés particular, 2  y como fórmula vaga que le permita al gobierno aplicar medidas excepcionales en torno a actividades, gastos presupuestarios o para destacar algún evento que por motivos políticos le interesa realzar. 3  Este tipo de apelaciones al “interés nacional”, no tiene sustento normativo alguno, por lo que su uso ha ocurrido exclusivamente en contextos político-administrativos facultativos de las autoridades, pero a partir de 2008, esta figura ha sido elevada a categoría legal, en un ámbito de gran impacto, como es el ecológico.
Art. 407.- Se prohíbe la actividad extractiva de recursos no renovables en las áreas protegidas y en zonas declaradas como intangibles, incluida la explotación forestal. Excepcionalmente dichos recursos se podrán explotar a petición fundamentada de la Presidencia de la República y previa declaratoria de interés nacional por parte de la Asamblea Nacional, que, de estimarlo conveniente, podrá convocar a consulta popular.
De acuerdo con las reglas de aplicación de la norma constitucional, la declaratoria de interés nacional de la “explotación de recursos no renovables en áreas protegidas y en zonas declaradas como intangibles, incluida la explotación forestal” 4 será aprobada por el Pleno de la Asamblea Nacional. 5 Hasta el momento, la única ocasión en que se ha aplicado esta norma constitucional fue en agosto de 2013, cuando se declaró de interés nacional a actividades de explotación petrolera en el Parque Nacional Yasuní. 6

Las justificaciones para declarar de interés nacional la citada actividad, evidencian la extremada debilidad de esta figura en sí. La Asamblea Nacional abordó generalidades como que el interés nacional se refiere a “aquellas cuestiones que están conectadas di-rectamente con la idea del bien común y que, por tanto, trascienden los intereses particulares y las demandas de coyuntura”; que de esta manera se puede “planificar el desarrollo nacional, erradicar la pobreza, promover el desarrollo sustentable y la redistribución equitativa de los recursos y la riqueza, para acceder al buen vivir.” Irónicamente, se justificó también la medida, señalando que con la extracción petrolera en un área de bosque húmedo tropical como es el Parque Nacional Yasuní, se buscaba “proteger el patrimonio natural y cultural del país". 7 Así se encubrió de mala manera una decisión que impacta negativamente una de las áreas protegidas más emblemáticas del Ecuador. Y peor aún, el último justificativo acusa un populismo extremo pues es por demás conocido que precisamente la actividad petrolera ha sido causante de una crisis ecológica y social sin precedentes en la Amazonía ecuatoriana. 8
Amnistía General a las Victimas de la persecución derivada de los hechos del 30 de Septiembre de 2010 en el Regimiento Quito
Notas:
2    Por ejemplo, el Decreto 615 del 25 de
     julio de 2003, que declara de interés
     nacional a un programa educativo
     gubernamental, se sustenta en normas
     constitucionales genéricas que mandan
     a los ciudadanos a “promover el bien
     común y anteponer el interés general
     al interés particular, así como a
     practicar la justicia y solidaridad en el
     ejercicio de sus derechos y en el
     disfrute de bienes y servicios.” (Ver:
     Decreto 615, Registro Oficial 133,
     25-VII-2003)

3    Por ejemplo, se declaró de “interés
     nacional” al  dragado del canal de
     acceso al Puerto Marítimo  de
     Guayaquil (Ver: Decreto 1201,
     Registro Oficial 389, 25-VII-2008); y, a la
     Visita del Papa  Francisco a Ecuador
     en julio de 2015 (Ver: Decreto 663,
     Suplemento del Registro Oficial
     505, 21-V-2015).
Fundamentacion al pedido de Amnistia General realizado por el Asambleista Cesar Carrion
En ese año, la Constitución de la República la incluyó para aplicarla a un contexto que vincula a la economía con la ecología, justificando la autorización de actividades de extracción de recursos naturales en áreas protegidas, lo cual normalmente es prohibido. El artículo 407 de la Constitución que señala lo siguiente:

A parte del cúmulo de conceptos y disquisiciones subjetivos con los que la Asamblea justificó la autorización para que el Poder Ejecutivo otorgue autorizaciones para extraer petróleo del área protegida, no hubo indicio objetivo alguno que determine qué caso concreto de “interés nacional” existía de por medio. Tampoco se estableció en qué casos debería aceptarse los pedidos del Presidente de la República para permitirle realizar proyectos extractivos en áreas protegidas.

La primera aplicación de la medida constitucional del art. 407, confirma sus usos retóricos, populistas y políticos de la figura del “interés nacional”. De esta manera, se mantiene la sombría tradición de invocarla para encubrir decisiones políticas cuestionables que irónicamente no son de interés nacional. En el futuro, la explotación de minas, pozos petroleros o madera de las áreas protegidas, con el fin de cubrir déficits de presupuesto o para lograr fondos para satisfacer a electorados, adquirirá una legitimación implícita al encubrirlas con la noción de “interés nacional”.

Amnistía General a las Victimas de la persecución derivada de los hechos del 30 de Septiembre de 2010 en el Regimiento Quito
Notas:
4     Una redacción defectuosa y confusión
      de términos, tanto en el art. 407 de la
      Constitución, como en el art. 49 de la
      Ley Orgánica de la Función Legislativa,
      incluye como recursos no renovables a
      los forestales y, por tanto, mediante la
      excepción que otorga la declaratoria de
      “interés nacional”, podría levantarse la
      prohibición de explotación que tienen
      ambos tipos de recursos.

5     Ver: artículo 49 de la Ley Orgánica de
      la Función Legislativa.

6     Ver: oficio No. T.4980-SNJ-13-719 del
      23 de agosto de 2013, dirigido por el
      Presidente de la República a la
      Presidenta de la Asamblea Nacional
      para "Declarar de interés nacional
      conforme establece el  artículo 407 de
      la Constitución de la República,   la
      explotación petrolera de los bloques 31
      y 43, dentro del Parque Nacional
      Yasuní".

7     Ver: Registro Oficial Suplemento No.
      106 del 22 de octubre de 2013.

8     La gravedad de los impactos
      ocasionados por la actividad petrolera
      en la Amazonía ecuatoriana, han
      llevado a señalarlo como un desastre
      de Chernóbil en la selva tropical. Más
      aún, la actividad petrolera en el Parque
      Nacional Yasuní ha sido observada por
      la Comisión Interamericana de
      Derechos Humanos, por poner en
      peligro la vida de los grupos Tagaeri,
     Taromenani y otros no contactados
      que habitan en dicha área.
Fundamentacion al pedido de Amnistia General realizado por el Asambleista Cesar Carrion
El impacto ecológico de la declaratoria de “interés nacional”

Declarar de “interés nacional” la explotación de recursos en áreas protegidas, supone un riesgo a la seguridad humana y ecológica del país. Siendo que la cultura política convencional del Ecuador carece conciencia ecológica, pocos legisladores podrían advertir el enorme daño ecológico y social que ocurriría en las áreas protegidas si se permite la extracción industrial de recursos, por tanto estas actividades serían aprobadas con pocos o ningún reparo. Considerando que no existe condición preexistente alguna, aparte de las políticas, para optar por dicha declaratoria, y dada la rápida conversión de los recursos naturales en capital financiero, los presidentes de la República no se abstendrán de contar con estos territorios de conservación ecológica, como fuentes potenciales de re-cursos para financiar sus agendas políticas, déficits presupuestarios, e inclusive demandas de grupos de presión que pugnan constantemente por apoyo gubernamental.

Por otro lado, si se considera que Ecuador es uno de los 17 países de mayor diversidad biológica 9  de la tierra (Mittermeier 1997), con altas tasas de endemismo y gran número de especies por unidad de superficie 10 , se llega a la conclusión de que cualquier extracción de recursos ocasionará daños ecológicos inconmensurables e irreversibles. Y más aún que, como están redactadas las normas del art. 407 de la Constitución y 49 de la Ley Orgánica de la Función Legislativa, mediante la declaratoria de interés nacional, se podrían realizar actividades extractivas de recursos no renovables como el petróleo, gas, o minerales metálicos, o renovables como la madera, en las áreas protegidas. Todos esos tipos de extracción de recursos naturales, son de graves consecuencias ecológicas y sociales. Sin existir un marco regulatorio que limite la posibilidad de declarar de interés nacional a dichas actividades, estas podrían ser aplicadas a todas y cada una de las áreas protegidas del país, e incluso varias veces para una misma área. Como registran los hechos históricos, la dinámica política ecuatoriana no se ha caracterizado por la objetividad, por lo que no es descartable que las áreas protegidas y la riqueza genética nacional terminen siendo objetos del regateo político entre grupos de poder y víctimas de las ambiciones extractivas encubiertas bajo consideraciones retóricas y populistas. 11
El “interés nacional” ante los derechos de la naturaleza y la inalterabilidad de las áreas protegidas.

En un interesante giro doctrinario, la Constitución de 2008 reconoció los derechos de la naturaleza, poniendo a esta entidad orgánica e inorgánica, como sujeto y no como objeto de derechos 13 es decir, debe ser tratada como una persona más. Sin embargo, este avance normativo fue vulnerabilizado desde su concepción por la opción del “interés nacional” con la que el presidente de la República, previa resolución del Poder Legislativo, puede ordenar la extracción de recursos naturales en áreas protegidas. Es decir, las áreas que contienen la riqueza biológica del país, se convirtieron en objeto de pujas políticas. Además, irónicamente, la misma Constitución que otorgó –de manera teórica- derechos a la naturaleza, eliminó al único derecho concreto que la naturaleza tuvo en Ecuador desde el año 1981: la noción de la inalterabilidad de las áreas protegidas. La figura de la “inalterabilidad” 14 significó una protección jurídica absoluta para las áreas protegidas, pues ella impedía realizar actividades ajenas a la conservación y peor aún de extracción de recursos, como si es posible realizar hoy mediante la declaratoria de “interés nacional”. 15 La inalterabilidad fue una manera concreta de proteger los derechos de la naturaleza en alrededor del 22% de la superficie del país, que constituye el Sistema Nacional de Áreas Protegidas. Sin embargo, esta protección fue automáticamente eliminada por el artículo 407 de la Constitución, que a la vez de prohibir actividades extractivas de recursos en áreas protegidas, las dejó abiertas ante pedido de declaratoria de interés nacional por la Asamblea, realizado por el presidente de la República. Así, actividades mineras, petroleras y madereras, que son las más agresivas contra la naturaleza, podrían realizarse en cualquier área. En un país en crisis económica y con su aparato pro-ductivo deprimido como Ecuador, la forma más fácil de financiarse es explotando sus recursos naturales, por lo que las áreas protegidas son objetivos preferentes.

Para cualquier gobierno que deba administrar un país en situación de crisis económica será mucho más fácil negociar con el Poder Legislativo la apertura de un área protegida a la extracción de recursos naturales, que establecer impuestos, restringir gastos o imponer austeridad al sector público. Por este motivo, dejar a la figura altamente retórica del “interés nacional” sujeta a la discrecionalidad presidencial y sin condicionamiento alguno, significaría automáticamente permitir que la seguridad ecológica y humana del país sea vulnerabilizada y lejos de ser considerada sujeto de derechos, queden relegadas a meros objetos de regateos e intercambios políticos. Por este motivo, poner bajo regulación las situaciones ante las cuales un presidente de la República puede solicitar la declaratoria de “interés nacional” y así autorizar explotación de recursos naturales en áreas protegidas, es una tarea urgente.

Dada la difícil situación económica actual, el riesgo de que las áreas protegidas se con-viertan en la próxima frontera de exploración y extracción de recursos naturales renovables y no renovables en el Ecuador, es elevado. En el país el modelo económico rentista / extractivista, exacerbado durante el gobierno del socialismo del siglo 21, se mantiene incólume. Esto hace temer que para afrontar la crisis económica, 12 el gobierno tenga entre sus opciones, acudir a más deuda externa, eliminar subsidios estatales y continuar extrayendo recursos naturales, tanto para afrontar compromisos internacionales ya adquiridos, como para mantener el ritmo de crecimiento económico. Esto significa que el sistema económico basado en el extactivismo se mantendrá por los siguientes períodos presidenciales y, por tanto, políticamente se construirá fácilmente en la mentalidad de los gobernantes, la “necesidad” de extraer recursos naturales de las áreas protegidas.

Lo expuesto sugiere que el peligro de que por facilidad se prefiera acceder a las áreas protegidas para obtener recursos en vez de a otras fuentes, es inminente. Por esta razón, es un imperativo ecológico y jurídico establecer una limitación normativa a la facultad discrecional de los presidentes de la República para solicitar que se declare de interés nacional la extracción de recursos en áreas protegidas, regulando las causales en las que esta medida podría ser aplicada.

Amnistía General a las Victimas de la persecución derivada de los hechos del 30 de Septiembre de 2010 en el Regimiento Quito
Notas:
9    Ecuador es uno de los 17 países del
     mundo que contienen concentraciones
     excepcionales plantas endémicas, pero
     a la vez experiencia altas tasas de
     pérdidas de hábitat. Ver, por  ejemplo:
     Mittermeier et al, 1997).

10   Los ecosistemas tropicales son los
     más diversos biológicamente del
     planeta, siendo Ecuador un ejemplo
     excepcional. Con un territorio pequeño
     de apenas el 0.2% del  área terrestre
     del planeta, alberga aproximadamente
     el 8% de todas las  especies de
     anfibios, el 5% de reptiles, el  8% de
     mamíferos, y el 16% de aves que
     existen en el mundo. (Mittermeier et
     al, 1997).

11   La década 2007 – 2017, ha sido la de
      mayor endeudamiento externo de la
      historia del país y, a la vez, de
      dificultades de cumplir con
      compromisos financieros
      internacionales. Por este motivo,  al
      gobierno ecuatoriano le ha  sido difícil
      acceder a fuentes convencionales de
      financiamiento.
      Esas dificultades le han obligado a
      realizar ventas anticipadas de petróleo,
      es decir, obtención  de fondos
      pagaderos con barriles  de este
      recurso, que deberán ser entregados a
      futuro. Esto obligará a futuros
      gobiernos a buscar nuevos
      yacimientos petroleros, sin descartar
      la  exploración y explotación en  áreas
      protegidas.

12    De acuerdo con estimaciones del
       Banco Mundial y el Fondo Monetario
       Internacional, Ecuador  junto a
       Venezuela son las economías con
       peor desempeño de la región, siendo
       sus proyecciones de crecimiento para
       el año 2019 poco esperanzadoras.
       Desde el año 2014 experimenta una
       caída sostenida en el producto interno
       bruto, llegando incluso a cifras
       negativas, con una recuperación muy
       lenta que se mantendrá en la siguiente
       década. (FMI 2018)
Fundamentacion al pedido de Amnistia General realizado por el Asambleista Cesar Carrion
Una propuesta de ley para regular la declaratoria de interés nacional

En el presente trabajo, se ha evidenciado que existen varias formas de referir al “interés nacional”, bien como fórmula vaga para dar realce a obras o eventos de interés gubernamental, como argumento para justificar decisiones controversiales del Estado; o, como en el caso aquí analizado, como declaratoria específica para dar paso a la explotación de recursos naturales renovables y no renovables en áreas protegidas. 16 Por otro lado, se ha discutido aquí que ese efecto de la declaratoria de “interés nacional”, constituye una medida extrema, pues el Sistema Nacional de Áreas Protegidas es la máxima expresión de la riqueza territorial ecuatoriana, contándose con áreas como el Parque Nacional Galápagos, el Parque Nacional Yasuní, cuya importancia biológica, genética y científica es inconmensurable.
Amnistía General a las Victimas de la persecución derivada de los hechos del 30 de Septiembre de 2010 en el Regimiento Quito
Notas:
13     El artículo 71 de la Constitución del
       Ecuador expresa:
      “La Naturaleza o Pacha Mama, donde
       se reproduce y realiza la vida tiene
       derecho a que se respete
       integralmente su existencia y el
       mantenimiento y regeneración de sus
       ciclos vitales, estructura, funciones y
       procesos evolutivos. Toda persona,
       comunidad, pueblo, o nacionalidad
       podrá exigir a la autoridad pública el
       cumplimiento de los derechos de la
       Naturaleza. Para aplicar e interpretar
       estos derechos se observarán los
       principios establecidos en la
       Constitución, en lo que proceda”.


14     El artículo 68 de la Ley Forestal y de
       Conservación de Áreas Naturales y
       Vida Silvestre que estuvo vigente
       hasta el año 2017, estableció:
       “El patrimonio de áreas naturales del
       Estado deberá conservarse inalterado
       (..) Este patrimonio es inalienable e
       imprescriptible y no puede constituirse
       sobre él ningún derecho real.



15   La obligación de mantener inalteradas
       a las áreas protegidas y la
       imposibilidad de constituir derechos
       reales, las blindaba de concesiones y
       cualquier otra forma legal o
       administrativa de otorgamiento de
       autorizaciones para extraer recursos o
       realizar actividades ajenas a la
       conservación. El principio de
       inalterabilidad de las áreas protegidas
       es recogido por el artículo 397, num. 4
       de la Constitución, sin embargo esta
       norma queda insubsistente en
       situaciones de “interés nacional”.
      Dicha norma establece lo siguiente:

        “Para garantizar el derecho individual
       y colectivo a vivir en un ambiente
       sano y ecológicamente equilibrado, el
       Estado se compromete a: 4). Asegurar
      la intangibilidad de las áreas naturales
      protegidas, de tal forma que se
      garantice la conservación de la
      biodiversidad y el mantenimiento de las
      funciones ecológicas de los
      ecosistemas.”
Fundamentacion al pedido de Amnistia General realizado por el Asambleista Cesar Carrion
Amnistía General a las Victimas de la persecución derivada de los hechos del 30 de Septiembre de 2010 en el Regimiento Quito
Notas:
16    Como se ha advertido ya, la
     defectuosa redacción del artículo 407
     de la Constitución, lleva
     inequívocamente a que bajo
     declaratoria de seguridad nacional,
     puede permitirse
     “la actividad extractiva de recursos no
     renovables en las áreas protegidas y en
     zonas declaradas como intangibles,
     incluida la explotación forestal.” (sic).
     Esta redacción errónea, pero
     jurídicamente vinculante ha sido
     transportada al artículo 49 de la Ley
     Orgánica  Función Legislativa.
Fundamentacion al pedido de Amnistia General realizado por el Asambleista Cesar Carrion
Lo señalado expone una situación práctica: que el “interés nacional” para justificar ex-tracción de recursos de áreas protegidas, solo debe operar en situaciones de deterioro grave de la seguridad y la supervivencia del Estado (Morgenthau 1993). Solo un peligro extremo para la estabilidad estatal, debería ser la razón para adoptar decisiones extremas que sean calificables de interés nacional. Otras situaciones de alto interés gubernamental o incluso que sean de clamor nacional por largo tiempo, como pueden ser la construcción de carreteras, proyectos hidroeléctricos y otras obras públicas, y peor aún necesidades económicas coyunturales para cubrir déficits presupuestarios, no importa que tan vitales sean para un gobierno, “carecen de la fuerza preventiva de la supervivencia” (Vitelli  2011:118), y por tanto no pueden ser consideradas de interés nacional.

Para evitar que la aplicación del concepto de interés nacional en las áreas protegidas sea objeto de manoseos políticos, es imprescindible que se determinen ciertos parámetros que evidencien que existe una situación de calamidad pública en el país, que requiere tomar medidas excepcionales al gobierno. Siendo que bajo el simbolismo del interés nacional se pondrá en juego a las áreas protegidas del país, es importante además que se pruebe que se carecen de otros medios para superar la crisis por la cual se la invoca.

Una propuesta legislativa para regular las situaciones ante las cuales se podría declarar de interés nacional a proyectos extractivos en parques nacionales y reservas ecológicas, debe considerar situaciones fácticas, medibles, evidenciables, que permitan demostrar que el país necesita real y urgentemente echar mano de su riqueza biológica natural, para convertirla en divisas, caso contrario se pondría en riesgo la supervivencia del Estado. Tratándose la explotación de recursos naturales un asunto netamente económico, debe asumirse que el gobierno se encuentra atravesando una crisis de dimensiones inmanejables, por lo que elementos como los siguientes serían justificativos que proporcionarían legitimidad a la medida:
1.     Descenso del PIB de más del 5 %
       (cinco por ciento), o una tasa de
       desempleo mayor al 15 % (quince por
       ciento).

2.     Que no exista otra opción para
       resolver la crisis económica;

3.     Que en el proyecto extractivo se
       utilice tecnología de punta, de la que
       existan pruebas de no haber causado
       daños ecológicos en otros lugares
       similares;

4.     Que la extracción produzca un
       beneficio de al menos al 10% del PIB
       anual;

Con los requisitos expuestos, se busca que se realice un análisis costo-beneficio, es decir, que el sacrificio de un área protegida, reporte una ganancia económica significativa. De esta manera se promovería que los gobiernos no apelen con facilidad a la estrategia de extraer recursos naturales en lugares como las áreas protegidas, que por haber permanecido inexplorados, tienen la alta probabilidad de contar con riquezas minerales en su subsuelo. Asimismo, poniendo un umbral elevado de alcanzar a la extracción de recursos naturales mediante la declaratoria de interés nacional, se estaría promoviendo que el país salga de la economía primaria y explore opciones sustentables para salir de las crisis, aplicando el ingenio, la investigación y la creatividad de sus habitantes.
Referencias

Carvajal Martínez, Jorge Enrique y Guzmán Rincón, Andrés Mauricio
     2017    Autoritarismo y democracia de
                 excepción: el constitucionalismo
                 del estado de sitio en Colombia
                 (1957-1978). Revista
                 Prolegómenos - Derechos y
                 Valores - pp. 63-75, 2017, II.
                 Disponible en:
                 http://www.scielo.org.co/pdf/
                 prole/v20n40/v20n40a05.pdf

Del Aguila, Rafael
    2000    La senda del mal. Política y razón
                 de Estado, Madrid, Taurus.

FMI (Fondo Monetario Internacional)
    2018   Perspectivas de la economía
                mundial. Retos para un crecimiento
                sostenido.  Fondo Monetario Interna
                Estudios Económicos y
                Financieros Octubre 2018.
                Washington, DC. Disponible en:
                  https://www.imf.org
                 /~/media/Files/
                Publications/WEO/2018/                                      October/Spanish/
                weo1018s.ashx?la=es

Gonzalvo Navarro, Vicente
    2014   La noción jurídica del interés
                soberano y sus consecuencias
                para la concreción de una
                estrategiade Seguridad Nacional.
                Revista Estudios en Seguridad y
                Defensa 9(18): 25-33, Bogotá.

Mittermeier, R.A., Robles-Gil, P., Mittermeier, C.G. (Eds)
   1997    Megadiversity. Earth's Biologically
                Wealthiest Nations. CEMEX /
                Agrupación Sierra Madre, Mexico
                City.

Morgenthau, Hans
   1993     Politics among nations. Boston:
                 McGraw-Hill.

Vázquez Godina, José Manuel
   2016    La participación política de México
                en América Latina: un estudio de la
                pérdida del poder político de
                México en América Latina durante
                el sexenio de Vicente Fox Quesada
                (2000-2006). Universidad
                Autónoma de Nuevo León, México.

Vitelli, Marina
   2011     El interés nacional como una
                construcción social: la política de
                defensa argentina en el período
                2005- 2009. En: Miranda, Roberto
                (Comp.) Política exterior: conceptos
                y enfoques en torno a Argentina.
                - 1a ed. -  Rosa-rio: Pia..
La noción de “interés nacional” es utilizada en los ámbitos interno y externo de los países, para legitimar gestiones gubernamentales apelando, básicamente, a sentimientos nacionalistas o populistas. Esta figura, generalmente es un justificativo para encubrir o legitimar acciones o decisiones controversiales de un Estado en materia política, eco-nómica o social.

El “interés nacional” ha sido utilizado por primera vez como figura legal, en el artículo 407 de la Constitución de la República, mediante el cual se permite al Presidente de la República conceder autorizaciones de extracción de recursos naturales renovables y no renovables de áreas protegidas, previa la declaratoria de “interés nacional” por parte del Poder Legislativo. De manera política y administrativa, la figura del interés nacional ha sido ampliamente utilizada por prácticamente todos los gobiernos, tanto de manera ver-balizada como oficial a través de decretos ejecutivos, como son los casos del Decreto 615 del 25 de julio de 2003, que declara de interés nacional a un programa educativo gubernamental (Decreto 615, Registro Oficial 133, 25-VII-2003); la declaratoria de “interés nacional” al dragado del canal de acceso al Puerto  Marítimo de  Guayaquil (Decreto 1201, Registro Oficial 389, 25-VII-2008); o, declaratoria de “interés nacional” a la visita del Papa  Francisco al país en julio  de  2015 (Decreto 663, Suplemento del Registro Oficial 505, 21-V-2015). Todos esos casos de declaratoria de interés nacional  se sustentan en normas constitucionales genéricas que mandan a los ciudadanos a promover el bien común y anteponer el interés general al interés particular, así como a practicar la justicia y solidaridad en el ejercicio de sus derechos y en el disfrute de bienes y servicios. En el fondo, esas declaratorias han sido una forma de justificar gastos no previstos en los presupuestos de las instituciones, o asignaciones presupuestarias extraordinarios o incluso asignaciones nuevas que interesan al gobierno que sean aprobadas de manera inmediata. Sin embargo, en todos estos casos, se trata de situaciones netamente administrativas.

En el caso del “interés nacional” previsto en el artículo 407 de la Constitución, se trata ya de una figura jurídica independiente, que tiene una gran trascendencia e impacto en la seguridad ecológica y humana del país. Para comprender este hecho es necesario considerar que el Ecuador es uno de los diez países de mayor diversidad biológica de la tierra, con altas tasas de endemismo y alto número de especies por unidad de superficie.

De manera general, los ecosistemas tropicales son los más diversos biológicamente del planeta y Ecuador un ejemplo excepcional. Con un territorio pequeño de apenas el 0.2% del área terrestre del planeta, alberga aproximadamente el 8% de todas las especies de anfibios, el 5% de reptiles, el 8% de mamíferos, y el 16% de aves que existen en el mundo.

No obstante los indicadores ecológicos y de biodiversidad señalados, lamentablemente el país tiene también altas tasas de pérdidas de hábitat, debido a la expansión de actividades extractivas de recursos, expansión de la frontera agrícola y de la colonización en áreas naturales. Todo esto significa un impacto significativo en la biodiversidad y los recursos genéticos del país.

Tratándose Ecuador de uno de los países con mayor biodiversidad del planeta, la medida constitucional del artículo 407 es extrema, pues la extracción petrolera, minera y maderera son causantes de devastación ecológica y más aún en áreas de bosque húmedo o nublado, páramos, o zonas insulares, que componen las áreas protegidas en este país. Sumadas a las condiciones meteorológicas extremas generadas por el fenómeno del cambio climático, estas actividades exacerbarían las actuales presiones socioeconómicas existentes en dichas áreas.

Sin embargo, pese a que los lesivos efectos ecológicos sobre un patrimonio natural de gran importancia ecológica, la medida constitucional de permitir actividades extractivas en áreas protegidas, carece de condicionante alguna, por lo que queda a discreción del presidente de la República adoptarla. Esta discrecionalidad en el contexto de los indicadores económicos y sociales críticos que muestra el Ecuador, pondría a la extracción de recursos naturales como las primeras decisiones a adoptar para superar esas dificultades. Por este motivo, es importante que la medida de declarar de interés nacional la extracción de recursos en áreas protegidas, sea regulada, imponiéndose unas condiciones fácticas mínimas que deban ocurrir antes de ser adoptada.

El fundamento expuesto evidencia que es un imperativo ecológico y jurídico proponer a la Asamblea Nacional un “Proyecto de Ley Orgánica para regular la declaratoria de interés nacional en casos de extracción de recursos en áreas protegidas”.
Anexo:

PROPUESTA DE LEY


Proyecto de Ley Orgánica para regular la declaratoria de interés nacional en casos de extracción de recursos en áreas protegidas

EXPOSICIÓN DE MOTIVOS


§§§§§§

“Proyecto de Ley Orgánica para regular la declaratoria de interés nacional, en casos de extracción de recursos en áreas protegidas”


LA ASAMBLEA NACIONAL DEL ECUADOR,
CONSIDERANDO:

Que el artículo 71 de la Constitución del Ecuador expresa:

         “La Naturaleza o Pacha Mama, donde
         se reproduce y realiza la vida tiene
         derecho aque se respete integralmente
         su existencia y el mantenimiento y
         regeneración de sus ciclos vitales,
         estructura, funciones y procesos
         evolutivos. Toda persona, comunidad,
         pueblo, o nacionalidad podrá exigir a la
         autoridad pública el cumplimiento de
         los derechos de la Naturaleza. Para
         aplicar e interpretar estos derechos se
         observarán los principios establecidos
         en la Constitución, en lo que proceda”.

Que el artículo 397, num. 4 de la Constitución establece el principio de intangibilidad o inalterabilidad de las áreas protegidas, en los siguientes términos:

         “Para garantizar el derecho individual y
         colectivo a vivir en un ambiente sano y
         ecológicamente equilibrado, el Estado
         se compromete a: 4). Asegurar la
         intangibilidad de las áreas naturales
         protegidas, de tal forma que se
         garantice la conservación de la
         biodiversidad y el mantenimiento de
         las funciones ecológicas de los
         ecosistemas.”

Que las áreas protegidas son los únicos sitios en el territorio nacional en donde los derechos de la naturaleza sean plenamente verificables, siendo su inalterabilidad un requisito indispensable para que dichos derechos no sean afectados.

Que el artículo 407 de la Constitución establece una excepción al principio de inalterabilidad de las áreas protegidas, en los siguientes términos:

         Se prohíbe la actividad extractiva de
         recursos no renovables en las áreas
         protegidas y en zonas declaradas
         como intangibles, incluida la
         explotación foresta. Excepcionalmente
         dichos recursos se podrán explotar a
         petición fundamentada de la
         Presidencia de la República y previa
         Declaratoria de Interés Nacional por
         parte de la Asamblea Nacional, que,
         de estimarlo conveniente, podrá
         convocar a consulta popular.

Que, el artículo 407 de la Constitución de la República y los artículos 8, 49 y demás pertinentes de la Ley Orgánica de la Función Legislativa, establecen el procedimiento de excepción para que la Asamblea Nacional declare de interés nacional la explotación de recursos naturales no renovables en áreas protegidas y en zonas declaradas como intangibles;

Que Ecuador es uno de los diez países de mayor diversidad biológica de la tierra, con altas tasas de endemismo y alto número de especies por unidad de superficie, pero a la vez experiencia altas tasas de pérdidas de hábitat, debido a la expansión de actividades extractivas de recursos, expansión de la frontera agrícola y de la colonización en áreas naturales;

Que los ecosistemas tropicales son los más diversos biológicamente del planeta, siendo Ecuador un ejemplo excepcional. Con un territorio pequeño de apenas el 0.2% del área terrestre del planeta, alberga aproximadamente el 8% de todas las especies de anfibios, el 5% de reptiles, el 8% de mamíferos, y el 16% de aves que existen en el mundo.

Que la importancia biológica, genética y científica de las áreas protegidas en el Ecuador es inconmensurable.

Que la aplicación de la figura del “interés nacional” prevista en el artículo 407 de la Constitución, debe ocurrir solamente en situaciones de deterioro grave de la seguridad y la supervivencia del Estado o cuando se encuentre en peligro extremo la estabilidad estatal y no existan medidas alternativas para superar la situación de crisis o peligro existente;

Que es imprescindible que se determinen ciertos parámetros que evidencien la existencia de una situación de calamidad pública en el país, que requiera tomar medidas excepcionales al gobierno.

Que es necesario promover que el país salga de la economía primaria aplicando el ingenio, la investigación y la creatividad de sus habitantes;

Que deben establecerse condicionamientos costo-eficientes que los gobiernos deban demostrar previamente a solicitar de la Asamblea Nacional la declaratoria de interés nacional a proyectos de extracción de recursos naturales de áreas protegidas.

En uso de sus atribuciones constitucionales y legales, aprueba la siguiente

LEY ORGÁNICA PARA REGULAR LA DECLARATORIA DE INTERÉS
NACIONAL EN CASOS DE EXTRACCIÓN DE RECURSOS
EN ÁREAS PROTEGIDAS

Art. 1.- ÁMBITO.- La presente ley regula la declaratoria de interés nacional para permitir la extracción de recursos en áreas protegidas, exclusivamente en el contexto del artículo 407 de la Constitución.

Art. 2.- REQUISITOS PARA SOLICITAR DECLARATORIA DE INTERÉS NA-CIONAL.- Para fundamentar la petición de declarar de interés nacional la explotación de recursos naturales no renovables en áreas protegidas y zonas declaradas como intangibles, la Presidencia de la República, deberá probar o demostrar la existencia de las siguientes condiciones:

  5.  Que en el país existe una situación
       emergente de crisis económica que
       pone en riesgo la estabilidad del
       Estado, como podría ser una caída del
       PIB de más del 5 % (cinco por ciento), o
       una tasa de desempleo mayor al 15 %
       (quince por ciento). Esta situación de
       emergencia deberá estar avalada por
       estimativos oficiales del Banco Central
       del Ecuador; por análisis independientes
       de la situación económica de parte del
       Banco Mundial, Fondo Monetario
       Internacional; y, por opiniones
       generalizadas de especialistas
       nacionales;

  6.  Que la extracción de recursos cuya
       declaratoria de interés nacional se
       solicita, sea la única opción que tiene el
       país para resolver la crisis económica;

  7.  Que la tecnología que se utilizaría en la
       actividad extractiva cuya declaratoria de
       interés nacional se solicita, no ha
       ocasionado daños ecológicos ni
       socioambientales en cualquier lugar del
       mundo en los últimos 10 años;

  8   Que el beneficio económico neto a
       obtener de la explotación de recursos
       no renovables solicitada, equivalga al
       menos al 15% del PIB anual;


Art. 2.- DESTINO DE RECURSOS ECONÓMICOS OBTENIDOS DE ACTIVIDAD EXTRACTIVA.- En la solicitud de declaratoria de “interés nacional” deberá expresarse el destino específico que se dará a los recursos económicos provenientes de la actividad extractiva correspondiente. Este destino de recursos económicos, deberá estar directamente asociado a superar la crisis o emergencia de alcance nacional que se ha señalado como causante para realizar la extracción de recursos naturales en un área protegida;

Art. 3.- PETICIÓN ÚNICA.- Solo podrá autorizarse extracción de recursos naturales no renovables por una sola vez en una misma área protegida. En adelante esta no podrá utilizarse con fines extractivos de recursos naturales no renovables.

Art. 4.- PLAZO DE IMPLEMENTACIÓN DE PROYECTO.- De aprobarse la declaratoria de interés nacional, el proyecto extractivo para el que fue solicitado, deberá ser implementado en un plazo improrrogable no mayor a 24 meses, a contarse desde la sesión del Pleno de la Asamblea en la que se aprobó dicha declaratoria;

Art. 5.-  TRANSPARENCIA Y OBSERVACIÓN DE TERCEROS.- En el desarrollo de las actividades extractivas, deberán implementarse sistemas de monitoreo integral y fiscalización, cuyas metodología, observaciones y datos de campo, resultados y cualquier otro documento, deberán ser puestos a disposición de especialistas, universidades y centros de educación superior, y organizaciones ambientalistas, para su verificación;

Art. 6.- SANCIONES.- De existir infracciones ambientales en la actividad extractiva cuya declaratoria de interés nacional fue propiciada, las multas y otras sanciones aplicables serán el doble de lo fijado en los cuerpos legales correspondientes.

Se considerará delito ambiental cualquier alteración de documentos, realización de acuerdos, medidas administrativas, o de ocultación de evidencias, documentos, fotografías y, en general cualquier acto por el que se pretenda invisibilizar, disminuir o desconocer la existencia de incidentes contaminatorios, de afectación ecológica o social, derivado del proyecto extractivo declarado de interés nacional;

Art. 7.- EXCEPCIONES.- No podrán solicitarse declaratoria de interés nacional relacionados con el Parque Nacional Galápagos ni la Reserva Marina homónima, ni a áreas marinas protegidas marino-costeras.

Art. 8.- PROHIBICIÓN.- Se prohíbe a perpetuidad cualquier actividad extractiva de recursos naturales renovables o no renovables en tierras que por efecto de cambio de límites hayan salido de la jurisdicción de las áreas protegidas. Si esas tierras se encontraren afectadas por colonización o urbanización, éstas podrán mantenerse bajo principios de sustentabilidad, sin que en ningún caso se implementen en ellas actividades contrarias o que afecten significativamente a las medidas de conservación que implemente la administración del área protegida. En todo caso, estas tierras serán automáticamente parte de las zonas de amortiguamiento del área protegida correspondiente.

DISPOSICIONES TRANSITORIAS

PRIMERA.- Cualquier actividad extractiva de recursos naturales que se encuentre en marcha en áreas protegidas, que haya sido legalmente autorizada por el gobierno, no podrá expandirse ni en superficie ocupada ni en productividad, más allá de los límites existentes al momento de expedirse la presente ley. Cualquier alteración de datos, acto administrativo o medida de cualquier tipo tendiente a implícita o explícitamente favorecer un incremento de los límites en superficie ocupada y/o productividad, será considerada un delito ambiental y sancionado conforme las normas correspondientes del Código Orgánico Integral Penal, COIP.

SEGUNDA.- Las concesiones petroleras, mineras o de cualquier tipo en áreas protegidas y en zonas intangibles y sus zonas de amortiguamiento correspondientes, una vez cumplido el período de concesión o autorización, deberán ser clausuradas y remediados sus impactos ecológicos y socioambientales utilizando los mejores estándares mundiales existentes al momento.